Worum geht es bei der ESM-Reform?

Im Windschatten von Christine Lagardes neuer grüner Geldpolitik und Ursula von der Leyens „Green Deal“ wird von den Staats- und Regierungschefs der Eurozone an einer Reform des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) gearbeitet. Daß dieses Reformvorhaben die derzeitige italienische Regierung zu Fall bringen könnte, wird in den deutschen Medien zwar berichtet. Diese Berichte fokussieren sich allerdings auf die Fünf-Sterne-Partei und den derzeit oppositionellen Lega-Chef Salvini, der mittels dieses Themas die derzeitigen italienischen Regierungsparteien geschickt zu spalten scheint. Weniger wird berichtet, worum es bei der ESM-Reform genau geht.

Der ESM ist die im Zuge der sogenannten „Euro-Rettung“ 2012 gegründete zentrale selbständige internationale Finanzierungsinstitution der Euro-Mitgliedsländer, die überschuldeten Euro-Mitgliedsländern unter Auflagen Kredite und Bürgschaften zusagt, um die Zahlungsunfähigkeit eines Euro-Mitglieds zu verhindern. Vertraglich beruht der ESM nicht auf Unionsrecht. Der ESM-Vertrag ist ein völkerrechtlicher Vertrag außerhalb des EU-Rechts. Das Stammkapital des ESM beträgt etwas mehr als 700 Mrd. Euro, wovon die Bundesrepublik Deutschland 190 Mrd. Euro und damit 26,96 Prozent garantiert.

Im Dezember 2017 schlug die EU-Kommission in ihrem sogenannten „Fahrplan für die Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion Europas“ vor, den 2012 errichteten ESM in einen Europäischen Währungsfonds unter Unionsrecht zu überführen, der zusätzliche Aufgaben wahrnehmen solle, indem er mit der zweiten Säule der Bankunion – dem einheitlichen Bankenabwicklungsmechanismus – verbunden wird. Dem Vorschlag der EU-Kommission, den ESM in einen Europäischen Währungsunion unter Unionsrecht zu überführen, verwarfen die Staats- und Regierungschefs der Eurozone jedoch im Dezember 2018 und einigten sich stattdessen bereits im Juni 2019 auf einen Entwurf für eine völkervertragliche Änderung des ESM-Vertrages. Die endgültige Einigung auf einen Vertragsänderungstext sollte am 4. Dezember 2019 erreicht werden, wurde jedoch von der Eurogruppe auf Druck der italienischen Regierung vertagt.

Die inhaltlichen Veränderungen des ESM-Vertrags, auf welche sich die Staats- und Regierungschefs der Eurozone bereits im Juni 2019 geeinigt haben, sind indes erheblich und gehen über die ursprüngliche Idee des ESM weit hinaus:¹

1. Der ESM wird um die finanzielle Absicherung des für die unionsrechtliche Bankenabwicklung zuständigen Abwicklungsausschusses (SRB) erweitert.
2. Der Anwendungsbereich des ESM wird auf Nicht-Euro-Mitgliedstaaten – teilnehmende Mitgliedstaaten – ausgedehnt.
3. Das Finanzhilfeinstrument der vorsorglich bedingten Kreditlinie (PCCL) wird durch eine Ex-Ante-Konditionalität, dem Verzicht auf Auflagen und einer Zuständigkeitsänderung im Überwachungsverfahren verändert, was Auswirkungen auf das Stabilitätskonzept der Wirtschafts- und Währungsunion haben wird.
4. Das ESM-Risikoprofil wird durch die Letztsicherungsfazilität und die PCCL verändert, womit die Wahrscheinlichkeit für seine Inanspruchnahme steigt.
5. Die Verschränkung des ESM-Verfahrensrechts mit dem geltenden Unionsrecht im Bereich Banken und Wettbewerb führt zu einer Verknüpfung der einzelstaatlichen Kompetenz in der Wirtschaftspolitik mit der EU-Kompetenz für Binnenmarkt und Währungsunion.
6. Das aus den Finanzministern der Eurogruppe bestehende ESM-Direktorium ist ermächtigt, dem geschäftsführenden Direktor des ESM neue Entscheidungskompetenzen zu übertragen.
7. Es wird eine Entscheidungsfrist für die Gewährung von Darlehen in konkreten Abwicklungsfällen von 12 bis 24 Stunden eingeführt.
8. Die Geheimhaltungspflichten der Direktoriumsmitglieder in konkreten Abwicklungsfällen der Letztsicherung werden verändert.

Hatte der ESM also bislang den alleinigen Zweck, „Finanzmittel zu mobilisieren und ESM-Mitgliedern, die schwerwiegende Finanzierungsprobleme haben oder denen solche Probleme drohen, unter strikten, dem gewählten Finanzhilfeinstrument angemessenen Auflagen eine Stabilitätshilfe bereitzustellen, wenn dies zur Wahrung der Finanzstabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt und seiner Mitgliedstaaten unabdingbar ist“ (Art. 3 ESM-Vertrag), so werden durch die geplante ESM-Reform sowohl die Aufgabe als auch die Bedingungen für die Hilfegewährung verändert.² Der ESM soll ausdrücklich ermächtigt werden, die makroökonomische und finanzielle Lage der ESM-Mitglieder sowie die Tragfähigkeit ihrer öffentlichen Finanzen fortlaufend zu bewerten und das in Zusammenarbeit mit der EU-Kommission und der EZB.³ Darüber hinaus kann der ESM dem Single Resolution Board (SRB) „die Letztsicherungsfazilität zur Verfügung stellen, damit der SRF die Anwendung der Abwicklungsinstrumente und die Ausübung der Abwicklungsbefugnisse des SRB, wie sie im Recht der Europäischen Union verankert sind, unterstützen kann“ (Art. 3 Abs. 2 ESMV-E).

Mit Blick auf den Umfang und die Reichweite der Änderungen des ESM stellt sich indes die Frage, ob es sich bei der ESM-Reform überhaupt um eine Reform oder nicht doch um die Gründung eines Europäischen Währungsfonds durch die Hintertür handelt. Denn allein die geplante Verzahnung zwischen intergouvernementalem Recht und EU-Recht läßt nicht den Schluß zu, daß sich die Mitgliedstaaten der Eurozone ihre einzelstaatlichen Kompetenzen sichern wollen, indem sie auf zwischenstaatlicher Regelung beharren. Wer seine einzelstaatlichen Kompetenzen sichern will, wird sich möglichst wenig verzahnen. Vielmehr liegt der Verdacht nahe, daß man durch die Hintertür etwas einführen will, wofür man beim Gang durch die Vordertür keine ausreichenden Mehrheiten erhält.

Daß die deutsche Bundesregierung im Deutschen Bundestag eine einfache Mehrheit für die geplante ESM-Reform erhalten wird, ist sehr wahrscheinlich. Weniger wahrscheinlich ist jedoch, ob im Deutschen Bundestag eine Zweidrittelmehrheit für eine ESM-Reform zustande kommen wird. Es verwundert deshalb nicht, daß im Deutschen Bundestag der Kampf um die Höhe der erforderlichen Zustimmung zur ESM-Reform bereits entbrannt ist. Die Wahrscheinlichkeit, daß diese Frage vor dem Bundesverfassungsgericht landet, ist deshalb sehr hoch.

Daß es durch die geplante ESM-Reform jedoch dazu kommen wird, daß italienische Steuerzahler für insolvente deutsche Banken zur Kasse gebeten werden, wie dies Lega-Chef Salvini behauptet, ist wenig wahrscheinlich. Auf jeden Fall hat die italienische Regierung aufgrund der hitzig geführten Debatte in Italien, welche die Regierung aus Fünf-Sterne und sozialdemokratischer PD sprengen könnte, eine Verabschiedung der ESM-Reform auf dem EU-Gipfel in dieser Woche blockiert. Im Detail geht es darum, ob neu vorgesehene Schulden-Restrukturierungsmaßnahmen (single-limb collective action clauses, SLCAC) eher wie von Frankreich aus verfassungsrechtlichen Gründen gefordert in einen Anhang zum ESM-Vertrag verankert oder in weniger feste Formen gegossen werden, was Italien verlangt. Ministerpräsident Conte sieht zwar keine Gefahr für Italien, da kein automatischer Mechanismus zur Umschuldung eingeführt werde. Conte wird ein Auseinanderbrechen seiner Regierung jedoch vermeiden und insbesondere Lega-Chef Salvini keine Vorwände für weitere innenpolitische Zuspitzungen liefern wollen. Ob Italien der ESM-Reform im Januar beim nächsten Treffen der Finanzminister der Eurogruppe zustimmen wird, bleibt deshalb abzuwarten.

¹ Vgl. zu den folgenden Punkten Frank Schorkopf: Zustimmungserfordernisse des Deutschen Bundestages bei der geplanten Reform des Vertrages zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM), Rechtsgutachten erstellt im Auftrag der FDP-Fraktion im Deutschen Bundestag, Neufassung, 6. Dezember 2019, S. 3 – 4.

² Vgl. ebenda, S. 12 – 13.

³ Vgl. ebenda, S. 13.

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