Milliarden mit Nebenwirkungen: Deutschlands neue Subventionspolitik

STUDIE. Subventionen sind in Deutschland von einer Ausnahme zu einem Hauptinstrument der Industriepolitik geworden. Die Studie warnt vor wachsenden Wettbewerbsverzerrungen, Abhängigkeiten und hohen Kosten für Staat und Gesellschaft.

E-Auto-Prämie, Industriestrompreis, grüner Stahl, Solarförderung – der Staat greift tief in die Wirtschaft ein. In Deutschland summieren sich diese Eingriffe inzwischen auf dreistellige Milliardenbeträge pro Jahr mit stark steigender Tendenz. Subventionen sind zu einem zentralen Baustein der wirtschaftlichen Realität geworden. Dennoch bleibt oft unklar, was genau sie bewirken und welchen Preis die Gesellschaft und Steuerzahler tatsächlich dafür zahlen.

Subventionen sind Leistungen des Staates für einzelne Unternehmen, Branchen oder auch Einzelpersonen, bei denen der Empfänger keine marktgerechte Gegenleistung erbringt. Das politische Ziel von Subventionen ist typischerweise die Förderung einzelner Unternehmen bzw. Industrien im Rahmen einer gestaltenden Industriepolitik oder die Stützung von in Schieflage geratenen Unternehmen.

Die Vergabe von Subventionen ist in der Europäischen Union (EU) eigentlich durch die EU-Verträge untersagt, da Subventionen den Binnenmarkt der EU unterwandern. Das Verbot ist das Resultat der historischen Erfahrung von ruinösen Subventionswettläufen vor dem Zweiten Weltkrieg. Bereits in den Römischen Verträgen von 1957 wurde ein Subventionsverbot für die damalige Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) verankert und in die Maastrichter Verträge von 1992 zur Gründung der EU übernommen. Gleichzeitig wurde jedoch ein Schlupfloch für Ausnahmeregelungen offengelassen. Seit dem Jahr 2001 wurde dieses Schlupfloch zunehmend genutzt, um Ausnahmeregelungen zu erlassen. So hat sich ein umfangreiches Regelwerk von Ausnahmen gebildet, so dass mittlerweile nicht mehr von einem Subventionsverbot gesprochen werden kann. Vielmehr besteht in der EU aktuell ein verlässlicher gesetzlicher Rahmen, der den Mitgliedstaaten eine weitestgehend unabhängige Industriepolitik erlaubt. Man könnte fast schon sagen: Subventionen sind im Grundsatz erlaubt, politisch gewünscht, aber in Ausnahmefällen noch genehmigungspflichtig.

Seit den 1970er-Jahren stieg nach Angaben der Bundesregierung bis in die 2010er-Jahre das nominale Subventionsvolumen in Deutschland im Durchschnitt um 2 Prozent pro Jahr an. In den späten 2010er-Jahren kam es zu einem deutlichen Wandel. Das Volumen stieg um 145 Prozent innerhalb von nur 10 Jahren an. Für das Jahr 2025 waren laut Bundesregierung 117,1 Milliarden Euro für Subventionen eingeplant, laut Freiburger Subventionsberichten sogar 306,6 Mrd. Euro, was 12 bzw. 31 Prozent des gesamten jährlichen Steueraufkommens entspricht. In den jüngeren Jahren waren das Wohnungswesen und die gewerbliche Wirtschaft die größten Empfänger von Subventionen. Ein Blick auf die einzelnen Empfänger der Subventionen zeigt eine hohe Konzentration von Subventionen auf Großkonzerne, insbesondere aus dem Energie- und Automobilsektor.

Der Anstieg des Subventionsvolumens dokumentiert den Wandel des Einsatzes von Subventionen als Hilfestellung während eines Strukturwandels hin zu einer transformativen Industriepolitik. Grundlage für den Wandel ist die Deutsche Nachhaltigkeitsstrategie von 2016. Insbesondere unter der Ampelregierung kam es zu einer massiven Ausweitung transformativer Subventionszahlungen.

Subventionen werden häufig mit der Korrektur externer Effekte begründet. Sie sollen gesellschaftlich erwünschte Aktivitäten wie Bildung, Forschung oder Emissionsreduktion fördern, die vom Markt allein nicht ausreichend bereitgestellt werden. Gleichzeitig gehen sie jedoch mit erheblichen Nebenwirkungen einher. Unternehmen reagieren auf Förderangebote, indem sie verstärkt Ressourcen in politische Einflussnahme („Rent-Seeking“) statt in Innovation und Effizienzsteigerung investieren. Dies führt zu Mitnahmeeffekten, bei denen staatliche Mittel lediglich bereits geplante Investitionen subventionieren, ohne zusätzliche wirtschaftliche Impulse zu setzen. Zudem entstehen langfristige Abhängigkeiten („Rent-Defending“), die den politischen Abbau von Subventionen erschweren und den Wettbewerbs- sowie Innovationsdruck mindern. In Märkten mit begrenzten Kapazitäten können Subventionen außerdem preistreibend wirken und damit ihre eigene Wirkung neutralisieren.

Darüber hinaus ist staatliche Förderpolitik mit grundlegenden Informations- und Steuerungsproblemen konfrontiert. Auf Grund dezentral verteilten Wissens kann der Staat weder den tatsächlichen Förderbedarf noch die künftig erfolgreichen Technologien oder Unternehmen zuverlässig bestimmen, was Fehlallokationen und Wettbewerbsverzerrungen begünstigt. Große und gut vernetzte Akteure profitieren häufig überproportional. Hinzu kommen politische Anreize, so dass Subventionen nicht selten aus wahlstrategischen Gründen vergeben werden oder als Instrument zur Begünstigung einflussreicher Interessengruppen dienen. Dies kann zu einer Ausweitung staatlicher Eingriffe, Interventionsspiralen und sogar internationalen Subventionswettläufen führen.

Die gesellschaftlichen Folgen der Subventionspolitik sind bereits spürbar. Die Ausweitung staatlicher Fördermaßnahmen hat zu einer Fehlallokation knapper Ressourcen geführt, da Arbeit, Kapital und Energie verstärkt in subventionierte Bereiche gelenkt werden, während produktivere Verwendungen vernachlässigt werden. Dies bremst Innovation und Wachstum und kann langfristig zur „Zombifizierung“ ganzer Branchen beitragen. Gleichzeitig ist die Finanzierung des hohen Subventionsvolumens mit erheblichen Belastungen verbunden. Höhere Steuern treffen die Bevölkerung direkt, während schuldenfinanzierte Maßnahmen zukünftige Generationen belasten oder über inflationäre Effekte vor allem einkommensschwächere Haushalte treffen.

Es entstehen deutliche Verteilungseffekte, von denen bestimmte Gruppen – etwa vermögende Haushalte oder Unternehmen und deren Beschäftigte – überproportional profitieren, während die Kosten breit auf die Gesellschaft verteilt werden. Dies erschwert politische Reformen und verfestigt bestehende Strukturen. Die zunehmende wirtschaftliche Unzufriedenheit in Teilen der Bevölkerung und der Wahlerfolg links- und rechtspopulistischer Parteien deutet darauf hin, dass die gesellschaftliche Akzeptanz dieser Politik abnimmt.

Dabei sind Subventionen nicht alternativlos, um politische Ziele und Wachstum zu erreichen. Klare Rahmenbedingungen, Bürokratieabbau, Wettbewerb und technologieoffene Ansätze könnten Innovation fördern und so gesellschaftliche Ziele näherbringen. Darüber hinaus würde ein Subventionsabbau öffentlichen Haushalte und somit die Bürgerinnen und Bürger entlasten.

Die Studie ist wie folgt aufgebaut: In Kapitel 2 wird der Subventionsbegriff abgegrenzt und wirtschaftspolitisch eingeordnet sowie rechtliche Rahmenbedingungen und Offenlegungspflichten erläutert. Kapitel 3 zeigt empirisch auf, wie sich die Subventionsvergabe in Deutschland entwickelt hat und wer die großen Empfänger von Subventionszahlungen sind. Kapitel 4 diskutiert die Nebenwirkungen von Subventionen, während Kapitel 5 auf die Folgen der Subventionspolitik für die Gesellschaft eingeht.

Die vollständige Studie finden Sie hier als PDF.