Den Staat nicht überfordern!

Den Regierungen werden zunehmend neue Aufgaben bei der Erreichung verschiedener wirtschaftspolitischer Ziele zugewiesen. Mit Blick auf die vier größten Mitglieder der Eurozone zeigt diese Studie, dass die hohen Erwartungen an die Rolle des Staates bei der Lösung der drängenden Probleme durch die sinkende Produktivität der öffentlichen Ausgaben und die abnehmende Effektivität der Regierung enttäuscht werden können.

Die wachsende Größe des Staates

Die öffentlichen Ausgaben in den vier großen Mitgliedstaaten des Euroraums, Deutschland, Frankreich, Italien und Spanien, sind in den letzten beiden Jahrzehnten erheblich gestiegen (Abb. 1). Der stärkste Anstieg der gesamten Staatsausgaben, gemessen als prozentualer Anteil des nominalen BIP, war in Spanien zu verzeichnen. Es stieg von 37 % im Jahr 2000 auf über 51 % im Jahr 2020, was auch auf einen Anstieg der pandemiebedingten Ausgaben zurückzuführen ist. Ein ähnlicher Trend wurde in Italien beobachtet, wo der entsprechende Anteil von 45 % zu Beginn des Jahrtausends auf 55 % im Jahr 2021 anstieg. In Frankreich war der Anstieg weniger ausgeprägt (von 50 % im Jahr 2000 auf 58 % im Jahr 2021). Doch absolut betrachtet gehört der Anteil des französischen Staates zu den höchsten in der entwickelten Welt. Der geringste Anstieg des Staatsanteils fand in Deutschland statt, von 47 % im Jahr 2000 auf 51 % im Jahr 2021.

Für den wachsenden Umfang des öffentlichen Sektors sind mehrere Faktoren verantwortlich. Eine der wichtigsten Erklärungen findet sich in der Häufigkeit und Stärke der Krisen der letzten beiden Jahrzehnte. Der erste signifikante Anstieg des Ausgabenanteils fand unmittelbar nach der großen Finanzkrise von 2008 statt. Der zweite signifikante Anstieg wurde durch das Zusammentreffen der jüngsten Krisenereignisse seit Ende 2019 ausgelöst, nämlich der Covid-Pandemie und der russischen Invasion in der Ukraine.

Eine weitere wichtige Erklärung ergibt sich aus den strukturellen Folgen einer alternden Bevölkerung und dem damit verbundenen starken Anstieg der Ausgaben für die sozialen Sicherungssysteme. Dieser Aufwärtstrend bei den Sozialausgaben ist jedoch auch auf den zunehmenden Druck bestimmter Interessengruppen zurückzuführen, der die Regierungen veranlasst hat, stärkere Umverteilungsaufgaben zu übernehmen und die öffentlichen Ausgaben, insbesondere für Investitionen, zu senken (Abb. 2).¹ Die größte Umschichtung öffentlicher Mittel in den letzten Jahrzehnten fand in Frankreich statt, wo der Anteil der öffentlichen Ausgaben für Sozialleistungen von 28 % im Jahr 1959 auf 34 % im Jahr 2020 anstieg. Ein ähnlicher Trend ist auch in Italien zu beobachten: Der Anteil der Sozialleistungen stieg von 34 % im Jahr 2000 auf 40 % im Jahr 2022, während der Anteil der Investitionen im gleichen Zeitraum von 6 % auf 4,8 % zurückging. In Spanien und Deutschland war der Anstieg der Sozialausgaben weniger ausgeprägt, aber der Aufwärtstrend ist in den letzten Jahren sichtbar.²

Die sinkende Effizienz des Staates

Mit der zunehmenden Präsenz und Verantwortung des öffentlichen Sektors ging jedoch ein Rückgang der Effizienz seiner Tätigkeiten einher. Zwei Quellen bestätigen dies. Erstens zeigt der Government Effectiveness Index der Weltbank für alle vier analysierten Länder einen Abwärtstrend (Abb. 3). Dieser Index misst unter anderem die Qualität der öffentlichen und zivilen Dienste, die Qualität der Politikformulierung und -umsetzung sowie die Glaubwürdigkeit der Regierung in Bezug auf diese Politik. Trotz der offensichtlichen Nachteile solcher breiten Indikatoren und insbesondere der Tatsache, dass es sich um ein aggregiertes und ungenaues Maß für die Qualität der Regierungsführung handelt, deutet er, zumindest im Durchschnitt der oben genannten Dimensionen, auf eine Verschlechterung der Effizienz der Regierung hin.

Zweitens hat sich auch die Produktivität der öffentlichen Ausgaben – ausgedrückt in der von der öffentlichen Verwaltung geschaffenen Wertschöpfung pro Euro öffentlicher Ausgaben seit 2000 deutlich verschlechtert (Abb. 4). Am stärksten war der Produktivitätsrückgang in Italien und Frankreich. In Spanien und Deutschland war die Produktivitätsentwicklung bis etwa 2015 stabil, begann danach aber zu sinken.

Suche nach Wegen aus der Überlastung

Die abnehmende Effizienz der öffentlichen Verwaltung ist eine Folge der technologischen Rückständigkeit in Verbindung mit der Überlastung der Verwaltung mit zu vielen Aufgaben und Verantwortlichkeiten. Aufgrund seiner Überdimensionierung ist der Staatsapparat mit sich selbst beschäftigt, anstatt sich um die ihm übertragenen (Kern-)Aufgaben zu kümmern: die effiziente Bereitstellung öffentlicher Infrastrukturen und die Schaffung eines ordnungspolitischen Rahmens für das Funktionieren der Marktkräfte.³ In diesem Stadium wäre es wahrscheinlich kontraproduktiv und verschwenderisch, dem Staat neue Aufgaben aufzuerlegen. Anstatt dem Staat immer mehr Ressourcen zuzuweisen, sollten sich die Regierungen darauf konzentrieren, die öffentliche Verwaltung zu reformieren und die Effizienz der Verwaltung durch Digitalisierung zu steigern. Ein kleinerer, aber effizienterer öffentlicher Sektor würde dazu beitragen, die wirtschaftliche Produktivität im Allgemeinen zu steigern.

¹ In Deutschland ist zu beobachten, dass die öffentliche Debatte häufig von einer einseitigen Verteilungsdebatte bestimmt wird, mit dem politischen Anspruch, dass der Staat in immer größerem Umfang Verteilungsgerechtigkeit schaffen soll. Für einen umfassenden Hintergrund der zugrunde liegenden Debatte siehe Raddatz, G. (2022). Armut und Ungleichheit in Deutschland: Empörungsdebatten führen in die Irre. Argumente zu Marktwirtschaft und Politik, Nr. 162.

² In Deutschland wurde 2021 weniger als ein Viertel aller Haushaltsmittel für produktive Zwecke - wie Infrastruktur, Bildung und institutionelle Rahmenbedingungen - eingesetzt. Für eine gründliche Analyse der zugrunde liegenden Trends in Deutschland siehe Laser, C.-F. & Rosenschon, A. (2022). Die Bundesausgaben in Zeiten von Corona im Fokus des Kieler Bundesausgabenmonitors - Eine Strukturanalyse. Verfügbar unter: Die Bundesausgaben in Zeiten von Corona | Kiel Institut (ifw-kiel.de)

³ Siehe Mayer, T. (2022). Verantwortlichkeit. Flossbach von Storch Research Institute, Kommentare 02.12.2022, verfügbar unter: Verantwortlichkeit - Flossbach von Storch (flossbachvonstorch-researchinstitute.com)..

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